Monitorowanie drogowego i kolejowego przewozu towarów

Monitorowanie drogowego i kolejowego przewozu towarów (system monitorowania drogowego przewozu towarów)

Doświadczenia kontrolne Służby Celnej i Kontroli Skarbowej zmusiły ustawodawcę do skoncentrowania działań organów na pewnych obszarach ryzyka, takich jak: obrót paliwami płynnymi, alkoholem skażonym oraz suszem tytoniowym. Jako narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu w tym obszarze, bez odprowadzania podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków,  dokonujących obrotu bez stosowania warunków przewidzianych w przepisach praw, została pomyślana ustawa o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.

Ustawa z 9 marca 2017 r. ma za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za wrażliwe. Przedmiotem regulacji jest określenie zasad systemu monitorowania drogowego i kolejowego (w pierwotnym brzmieniu ustawy: tylko drogowego) przewozu towarów oraz odpowiedzialności za naruszeniem obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów podmiotów obowiązanych. Odpowiedzialność dotyczy podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, przewoźnika i kierującego środkiem transportu.

Ustawa system monitorowania drogowego przewozu towarów, choć stosunkowo nowa, była już kilkukrotnie nowelizowana. Zmiany generalnie miały na celu zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie.

Przyjrzyjmy się zatem najważniejszym zagadnieniom uregulowanym ustawą, z uwzględnieniem – także najważniejszych – zmian.

Kto i co podlega monitorowaniu (kontrola towarów)?

System monitorowania przewozu obejmuje gromadzenie i przetwarzanie danych o przewozie towarów. Ustawa w pierwotnym brzmieniu określiła katalog towarów, które podlegają systemowi monitorowania. Są to:

• paliwa silnikowe i ich pochodne, paliwa opałowe, oleje smarowe i preparaty smarowe, które mogą być wykorzystane jako dodatki do paliw silnikowych,
• wyroby zawierające alkohol etylowy,
• alkohol etylowy całkowicie skażony,
• susz tytoniowy.
  
  

Ponadto nowelizacja z 10 maja 2018 r. (wejście w życie z dniem 14 czerwca 2018 r.) rozszerzyła ten katalog o:

• produkty lecznicze,
• środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego,
• wyroby medyczne zagrożone brakiem dostępności na terenie Polski.
  
  

Wspomniana nowelizacja odstąpiła od grupowania towarów zgodnie z Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług. Obecnie są one określane w oparciu o Nomenklaturę Scaloną (SC).
Nie wszystkie towary objęte są systemem monitorowania przewozu. Wyłączenia mają charakter ilościowy, przedmiotowy lub podmiotowy. Niektóre towary podlegają zwolnieniu ze względu na przewożoną ilość (np. alkohol etylowy w opakowaniach jednostkowych nie większych niż 11 litrów, czy też towary przewożone przez operatorów pocztowych w paczkach pocztowych, tj. w paczkach o wadze do 20 kg).  Nie podlegają systemowi monitorowania przewozu przewóz towarów, który nie jest związany z wykonywaniem czynności podlegających opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Tu jednak jest jeszcze jeden warunek: przewożonym towarom towarzyszy dokument potwierdzający przesunięcie międzymagazynowe wystawiony przez nadawcę towarów. Ustawa przewiduje w końcu także zwolnienia z uwagi na podmiot, który dokonuje przewozu. Są to m.in.: Siły Zbrojne RP, Policja, Służba Więzienna, ABW, CBA, Straż Graniczna, czy też – to nowość – Lotnicze Pogotowie Ratunkowe. To ostatnie zwolnienie – podmiotowe – wprowadzono z uwagi na zadania, jakie te podmioty wykonują, umowy międzynarodowe oraz fakt, że nie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia naruszenia przepisów podatkowych.

Rejestr i inne środki monitorowania (system monitorowania drogowego)

Monitorowaniu służyć miał techniczny środek – elektroniczny rejestr zgłoszeń, w którym miały być gromadzone dane zawarte w zgłoszeniach, uzupełnieniach zgłoszeń, aktualizacjach oraz dotyczące przeprowadzonych kontroli. Dane przetwarzane w rejestrze są przechowywane przez 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano zgłoszenia. Spore zmiany i uzupełnienia w tym zakresie przyniosła ustawa zmieniająca z 15 czerwca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1539).

Rozszerzono katalog środków technicznych służących monitorowaniu przewozu towarów. Obecnie są to:

• rejestr zgłoszeń wraz z modułem gromadzącym i przetwarzającym dane geolokalizacyjne,
• lokalizator,
• zewnętrzny system lokalizacji.

Rejestr zawiera – obok danych wymienionych powyżej – także dane geolokalizacyjne przekazywane z lokalizatorów oraz zewnętrznych systemów lokalizacji. Dane te są zasadniczo przechowywane nie dłużej niż 12 miesięcy, licząc od daty zakończenia przewozu towaru. Ponadto dane te są stale weryfikowane (nie rzadziej niż raz na 3 miesiące) przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Analizę danych gromadzonych w całym rejestrze może prowadzić wyznaczona jednostka sektora finansów publicznych, która następnie przekazuje wyniki analizy Szefowi KAS. Opisana nowelizacja miała przede wszystkim na celu zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów właśnie poprzez wykorzystanie danych geolokalizacyjnych.

Obowiązek zgłoszenia przewozu (transport drogowy towarów)

W przypadku przewozu towaru rozpoczynającego się na terytorium kraju podmiot wysyłający jest obowiązany przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla zgłoszenia i przekazać go przewoźnikowi. Wszystkie te czynności poprzedzają rozpoczęcie przewozu towaru. Przepisy określają zakres danych w zgłoszeniu dotyczącym dostawy towarów, wewnątrzwspólnotowej dostawy towarów, albo eksportu towarów
Podobne obowiązki ciążą na podmiocie odbierającym w przypadku przewozu towaru z terytorium państwa członkowskiego albo z terytorium państwa trzeciego na terytorium kraju, a także na przewoźniku w przypadku przewozu towarów z terytorium jednego państwa członkowskiego na terytorium drugiego państwa członkowskiego albo państwa trzeciego.

Złagodzenie i wyłączenie obowiązków zgłoszeniowych

Z uwagi na dynamikę zachodzących procesów gospodarczych, przy uwzględnieniu potrzeby ograniczenia wpływu wprowadzonych rozwiązań na działalność  przedsiębiorców, nowelizacja z 10 maja 2018 r. wprowadziła regulacje uelastyczniające system monitorowania. Z tego względu w niektórych sytuacjach dopuszcza się objęcie więcej niż jednej przesyłki jednym zgłoszeniem.
W przypadku niektórych innych przewozów towarów obowiązek przesłania zgłoszenia do rejestru może zostać w ogóle wyłączony. Tu uzasadnieniem jest szczególnie utrudniona realizacja. Obowiązek może zostać wyłączony szczególnie wtedy, gdy przedmiot danego obowiązku można zrealizować w inny sposób lub można od niego odstąpić ze względu na niskie ryzyko wystąpienia nieprawidłowości wynikające z tego zwolnienia.

W każdym z tych, wymienionych wyżej przypadków, za szczególnym potraktowaniem przewozu (tj. objęcia jednym zgłoszeniem więcej niż jednej przesyłki albo wyłączenia obowiązku zgłoszenia) przemawiać mogą: specyfika rodzaju przewozu, towarzyszące mu warunki techniczne, specyfika przewozu danego towaru lub rodzaj transakcji podlegającej zgłoszeniu.    
W odniesieniu do niektórych towarów, podmiot (odpowiednio wysyłający, odbierający albo przewoźnik) są zobowiązani do wskazania lub uzupełnienia w zgłoszeniu dodatkowych danych, gdy dane te – ze względu na specyfikę towaru lub przewozu towaru, lub obrotu tym towarem – są przekazywane do innych organów oraz jest to konieczne do zapewnienia skuteczności monitorowania przewozu towarów.

Aktualizacja danych

Podmiot wysyłający, podmiot odbierający oraz przewoźnik mają obowiązek niezwłocznego aktualizowania danych zawartych w zgłoszeniu. Obowiązek obciąża te podmioty w takim zakresie, w jakim są one zobowiązane do ich podawania w zgłoszeniu. Aktualizacji nie podlegają dane dotyczące towaru będącego przedmiotem przewozu, a to z uwagi na potrzebę uniemożliwienia manipulowania danymi dotyczącymi tych towarów przez nieuczciwe podmioty. Przesyłanie, uzupełnianie i aktualizacja zgłoszenia następują za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych. Dokonywanie tych czynności możliwe jest po zarejestrowaniu na platformie. Ustawodawca przewidział procedurę postępowania na wypadek awarii, przerwy technicznej, czy innego rodzaju niedostępności rejestru. W takiej sytuacji należy dokonać zgłoszenia na dokumencie zastępującym zgłoszenie, który następnie należy przesłać za pomocą poczty elektronicznej do wyznaczonego organu KAS oraz uzyskać od tego organu potwierdzenie przyjęcia dokumentu.

W razie niedostępności rejestru podmiot wysyłający albo podmiot odbierający będzie obowiązany przekazać przewoźnikowi dokumentu zastępujący zgłoszenie i potwierdzenie przyjęcia tego dokumentu.

Numer referencyjny

Ustawodawca podkreślił istotną rolę numeru referencyjnego. Stąd przewoźnik musi  odmówić przyjęcia do przewozu towarów podlegających zgłoszeniu, gdy nie otrzymał numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie. Przewoźnik, po otrzymaniu jednego z tych dokumentów, jest zobowiązany przekazać go kierującemu. Z kolei kierujący w momencie rozpoczęcia przewozu towaru ma obowiązek go posiadać. Numer referencyjny jest ważny w ciągu 10 dni od jego nadania. W razie wygaśnięcia numeru w trakcie realizacji przewozu, przewóz towaru może być kontynuowany po przesłaniu przez podmiot obowiązany nowego zgłoszenia i uzyskaniu nowego numeru referencyjnego. Takie przypadki powinny być w ocenie ustawodawcy rzadkością, gdyż wskazany okres ważności numeru referencyjnego jest wystarczający dla dokonania przewozu towarów.

Obowiązki przewoźnika i kierującego (system monitorowania drogowego przewozu towarów)

Nowelizacja z 15 czerwca 2018 r. nałożyła nowe obowiązki na przewoźników i kierujących. Przewoźnik, w ramach realizacji obowiązków związanych z zapewnieniem przekazywania do rejestru aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu w trakcie całej trasy przewozu na terytorium kraju towarów objętych zgłoszeniem, powinien wyposażyć środek transportu w lokalizator. Z kolei kierujący środkiem transportu wyposażonym w taki lokalizator, ma obowiązek jego właściwego używania. Z jednej strony jest zobowiązany włączyć lokalizator przed rozpoczęciem przewozu albo niezwłocznie po wjeździe na terytorium kraju. Z drugiej zaś, musi także pamiętać o właściwym momencie jego wyłączenia – z chwilą dokonania przewozu i dostarczenia towarów do miejsca przeznaczania albo wyjazdu z terytorium kraju. W razie stwierdzenia niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji, trwającej dłużej niż godzinę, kierujący powinien zatrzymać się na najbliższym parkingu samochodowym lub zatoce postojowej.

Dalszy przewóz towaru może być kontynuowany w zależności od decyzji przewoźnika, który ma w takiej sytuacji do wyboru jedno z alternatywnych rozwiązań:

• przywróci sprawność lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji,
• przeładuje towar na środek transportu wyposażony w sprawny lokalizator, albo którego dane geolokalizacyjne są przekazywane do rejestru z zewnętrznego systemu lokalizacji,
• wyposaży środek transportu w nowy lokalizator,
• poinformuje właściwego naczelnika urzędu celno-skarbowego o potrzebie kontynuowania przewozu towaru i zostaną nałożone zamknięcia urzędowe lub zostanie zarządzony konwój.

Kto korzysta z danych w rejestrze? (transport drogowy towarów)

Ustawa określa, kto i jakie dane powinien przekazywać do rejestru zgłoszeń. Określa też precyzyjnie, kto i w jakim celu może z tych danych korzystać. I tak, funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej, Policja, Straż Graniczna i Inspekcja Transportu Drogowego mogą korzystać z tych danych w celu wykonywania kontroli przewozu towarów. Funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej mogą ponadto, podobnie jak pracownicy organów KAS, korzystać z danych zgromadzonych w rejestrze w toku postępowania podatkowego, wykonywania kontroli podatkowej lub kontroli celno-skarbowej. Ustawa zmieniająca z 10 maja 2018 r. rozszerzyła krąg podmiotów uprawnionych o Głównego Inspektora Farmaceutycznego, który może korzystać z danych w zakresie niezbędnym do realizacji jego zadań ustawowych. Wszystkie podmioty uprawnione do korzystania z danych zgromadzonych w rejestrze, mogą także przetwarzać je za pomocą telekomunikacyjnego urządzenia końcowego.

Dodatkowo, w celu realizacji zadań ustawowych, ustawodawca wskazał podmioty (organy Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Straży Granicznej, Minister Obrony Narodowej, Prezesi Urzędu Regulacji Energetyki oraz Agencji Rezerw Materiałowych), które mogą uzyskać dane zgromadzone w rejestrze, po wyrażeniu zgody przez Szefa KAS.

Zwiększone ryzyko

Analiza danych w rejestrze może prowadzić do stwierdzenia, że wskazany w zgłoszeniu przewóz towarów wiąże się ze zwiększonym ryzykiem. W takiej sytuacji odpowiednio podmiot wysyłający, podmiot odbierający lub przewoźnik otrzymują wezwanie do przedstawienia środka transportu do kontroli w określonym czasie i miejscu.

Transport drogowy towarów. Kontrola przewozu

Ustawa zawiera obszerną regulację dotyczącą przeprowadzania kontroli przewozu towarów. Kontrolę przeprowadzają funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej, a mogą również przeprowadzać – przy wykonywaniu swoich zadań ustawowych:

• funkcjonariusze Policji,
• funkcjonariusze Straży Granicznej,
• inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.
  Kontrola polega na sprawdzeniu przestrzegania obowiązków przez podmiot wysyłający, podmiot odbierający, przewoźnika oraz kierującego w zakresie:
• dokonywania, uzupełniania i aktualizacji zgłoszenia,
• zgodności danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem faktycznym,
• posiadania numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzania przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokumentu potwierdzającego przesunięcie międzymagazynowe,
• przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu (nowość wprowadzona ustawą z 15 czerwca 2018 r.).

W ramach kontroli dochodzi do zweryfikowania danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierującego, dokonania oględzin towaru oraz weryfikacji wskazań lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji. Funkcjonariusze wykonujący kontrolę sporządzą protokół w razie:

• stwierdzenia nieprawidłowości w toku kontroli lub na żądanie kontrolowanego,
• pobrania próbki towaru,
• nałożenia zamknięć urzędowych.

Ujawnienie w toku kontroli niedokonania obowiązkowego zgłoszenia nie zwalnia podmiotu zobowiązanego od dokonania tego zgłoszenia i uzyskaniu numeru referencyjnego. Dopiero wówczas przewóz towarów może być kontynuowany.

Zamknięcia urzędowe

Ustawa przewiduje przypadki, w których mogą zostać nałożone zamknięcia urzędowe. Uruchomienie tego typu działań może być reakcją na stwierdzone nieprawidłowości w trakcie kontroli przewozu towaru, gdy: towar nie odpowiada co do rodzaju, ilości, masy lub objętości towarowi wskazanemu w zgłoszeniu. Zamknięcia urzędowe mogą być nałożone także wtedy, gdy przewóz towarów wiąże się ze zwiększonym ryzykiem.

W przypadku nałożenia tego typu zamknięć, przewoźnik jest obowiązany przedstawić środek transportu organowi KAS wskazanemu w protokole kontroli, w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub miejscu zakończenia przewozu na terenie kraju w celu usunięcia zamknięć. Wcześniej, przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 10 maja 2018 r., przewoźnik miał obowiązek przedstawić środek transportu w oddziale celnym.
Nałożenie zamknięć urzędowych wiąże się też z pobraniem od przewoźnika kaucji w kwocie 1000 zł, w gotówce, za pokwitowaniem lub za pomocą instrumentu płatniczego. Kaucja podlega zwrotowi, o ile przewoźnik dopełni obowiązku przedstawienia środka transportu organowi KAS w terminie 30 dni od daty kontroli.

Zatrzymanie  środka transportu lub towaru

Ustawodawca określił sytuacje, w których kontrolujący może zatrzymać do wyjaśnienia środek transportu wraz z towarem. Do takich sytuacji należą przypadki, gdy w trakcie kontroli przewozu towarów:

• ujawniono niedokonanie zgłoszenia,
• kierujący nie przedstawi numeru referencyjnego dla przewozu, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokumentu potwierdzającemu przesunięcie międzymagazynowe.

Ponadto kontrolujący dokonuje obligatoryjnego zatrzymania towaru (to nowość wprowadzona ustawą z dnia 10 maja 2018 r.), jeżeli nieprawidłowości stwierdzono w trakcie kontroli przewozu produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobów medycznych objętych obowiązkiem zgłoszenia.

Zatrzymany towar wraz z środkiem transportu może zostać skierowany lub usunięty do najbliższego wyznaczonego miejsca, które spełnia warunki przechowywania towarów będących przedmiotem przewozu. Towar podlega zatrzymaniu do czasu ustalenia (przez naczelnika urzędu celno-skarbowego) podmiotu posiadającego prawo do dysponowania towarem jak właściciel. Jeśli zaś w terminie 60 dni od zatrzymania, nie zostanie ustalony podmiot, który posiada prawo do dysponowania towarem jak właściciel, naczelnik urzędu celno-skarbowego (właściwy dla miejsca kontroli) występuje z wnioskiem do sądu o orzeczenie przepadku towaru na rzecz Skarbu Państwa.

Nowelizacja z 10 maja 2018 r. wprowadziła przepis kolizyjny. Rozstrzygnięto, że w sytuacji, gdy uprawnienie do zatrzymania środka transportu z towarem lub usunięcia, o którym mowa w ustawie, zbiega się z uprawnieniem do zatrzymania lub usunięcia środka transportu z towarem określonym w przepisach innych ustaw, należy w pierwszej kolejności stosować przepisy ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw.
Przewoźnik i podmiot obowiązany do złożenia zgłoszenia odpowiadają solidarnie za uiszczenie opłat za usunięcie, strzeżenie lub przechowywanie środka transportu lub towaru w wyznaczonym miejscu. Wysokość opłat ustala, postanowieniem, właściwy dyrektor izby administracji skarbowej. Dopiero po uiszczeniu opłat może nastąpić zwrot środka transportu lub towaru w wyznaczonego miejsca. Ustawa określa maksymalne wysokości stawek kwotowych opłat.

Kary pieniężne

Ustawodawca przewidział wysoką karę – w wysokości 46% różnicy wartości brutto (przed nowelizacją z 10 maja 2018 r. – „netto”) towaru zgłoszonego i towaru rzeczywiście przewożonego podlegającego obowiązkowi zgłoszenia – w przypadku niedokonania zgłoszenia przewozu towarów przez podmiot wysyłający lub podmiot odbierający. Taka sama sankcja grozi w razie stwierdzenia, że towar nie odpowiada co do rodzaju, ilości, masy lub objętości wskazanemu w zgłoszeniu przewozu towarów. W każdym z tych przypadków kara jest nie niższa niż 20.000 zł.
Jeśli podmiot wysyłający albo podmiot odbierający nie przekaże przewoźnikowi informacji o wezwaniu do przedstawienia towaru w miejscu wskazanym przez organ KAS, podlega karze pieniężnej w wysokości 20.000 zł (przepis wprowadzony nowelizacją z 10 maja 2018r.).

Karę w podobnej wysokości nakłada się na przewoźnika w przypadku:

• niedokonania zgłoszenia przez przewoźnika,
• stwierdzenia, że towar nie odpowiada co do rodzaju, ilości, masy lub objętości towarowi wskazanemu przez przewoźnika w zgłoszeniu,
• niewykonania obowiązku dostarczenia środka transportu do określonego miejsca (nowość wprowadzona ustawą zmieniającą z 10 maja 2018 r.)

Nowelizacja z 10 maja 2018 r. podniosła z 5.000 zł do 10.000 zł karę za nieuzupełnienie zgłoszenia w zakresie, w jakim przewoźnik jest do tego zobowiązany.
Już niebawem przewoźnik, który nie zapewni przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu w trakcie całej trasy przewozu towaru, zostanie ukarany karą pieniężną w wysokości 10.000 zł. Przepis, wprowadzony ustawą zmieniającą z 15 czerwca 2018 r., zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2019 r. Jednocześnie, jeśli niedopełnienie obowiązku wynikało z niedostępności rejestru, ustawodawca przewidział odstąpienie od nałożenia kary.

Ponadto, nowelizacją z 10 maja 2018 r., wprowadzono karę pieniężną  w wysokości 100.000 zł. Zostanie ona nałożona na przewoźnika w przypadku niedostarczenia zgłoszonego towaru do miejsca dostarczenia towaru albo miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju. Kara jest nakładana na przewoźnika o tyle, o ile nie ustalono podmiotu, który nabył lub posiada te towary, lub nie ustalono miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju.

Brak aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu przewozu towarów lub zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym przez podmiot do tego obowiązany na mocy konkretnych przepisów prawa skutkuje nałożeniem na ten podmiot kary w wysokości 10.000 zł.
Karę pieniężną nakłada w drodze decyzji naczelnik urzędu celno-skarbowego właściwy dla miejsca kontroli przewozu towarów.



Podstawa prawna:

Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 708 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1039)
Ustawa z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1539).